如何牢固树立服务大局的理念

按照高院政治部的安排，就如何理解、树立服务大局的理念，向大家作一交流发言。谈点学习思考的体会，讲三个问题： 一、树立“服务大局”理念的重要意义所谓大局是指全局的中枢和关键；是主导整体局面演进的大势；是事关整体格局的战略利益。社会主义法治理念中的“大局”，就是特指“中国特色社会主义事业”这一关系到人民群众根本利益、关系到党和国家前途命运的核心利益。“服务大局”是我们法院工作的重大政治责任，具有十分重要的意义。 首先，服务大局是社会主义法治的重要使命法与国家是上层建筑中关系最为密切，相互依存，相互作用的两种社会现象。法体现国家意志，国家的目标任务必然通过法律来确认和规定。国家的特色、职能和任务，决定着司法的特色、职能和任务。这是众所周知的基本原理，问题是从八十年代的依法办事为核心的“制度”的那个“制”的法制，到95年中央提出的依法治国建设社会主义法治国家，“治理”那个“治”的法治，确实是完成了法制从手段到目标的转折，也就是把法治作为国家的治国方略、战略目标，因此不能简单把法看作是手段，那么能不能更进一步否定法在宏观上的工具性？不能，因为法治承载着国家的性质、目的和根本任务，立法司法者的任务是通过理性建构使法律制度更好地为社会目的服务，促进社会整体的发展。在这个意义上讲，法在宏观上具有工具性，法治作为国家治理方式，归根到底是受国家的根本任务所决定并为之服务。法治的使命必然与国家的发展目标和发展途径是统一的、一致的。法官应在法律许可的范围内依照法律的要求行使审判权确定冲突主体的权利义务和分配正义。但法官的视野不能仅限于法律世界，他还是国家权力体系的一员，他所行使的司法权是国家权力体系中一个重要的组成部分。司法在国家权力架构中所处的地位和所发挥的功能，在不同的社会阶段和民族国家中是不同的。当前，我国的社会主义法治，是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和方式管理国家事务 、管理经济文化事业、管理社会事务，保证国家各项事务都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，共同致力于建设富强民主文明的社会主义国家，共同致力于推进中国特色社会主义伟大事业。司法机关是执行国家法律的专门机关，是社会主义法治重要实践者和推动力量，是法治建设的关键一环。应坚持法治为社会主义现代化事业服务的方向，保障服务党和政府在一定时期的中心任务和工作，为国家、为人民掌好、用好执法权力，巩固党的执政地位，维护国家长治久安，维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益。主动服从服务于党和国家大局，保障国家和人民的利益，这是司法工作者必须负担的神圣职责，也是有效履行职责的必然要求。 其次，服务大局意识是人民法官应有的素质要求服务大局讲了多年，但对其内涵的理解较多的还是停留在应变的原则性概括，通过社会主义法治理念教育，要把这种理解上升到服务大局是司法工作本身应具有的特征这样的认识上。最高法院肖扬院长2004年在耶鲁大学的演讲中，曾提出: 判决不仅是单纯的法律责任的判断。更重要的，它是一个可能造成一系列社会影响的司法决策。历史上不少著名法学家都强调认识法律就是把握法律的意义和效果这一论断，霍姆斯的名言：法律的生命是经验而不是逻辑。他对这句话的解释，其真正的含义在于说明，在适用法律规则时比演绎推理更重要的是感受时代的需要，是流行的道德和政治理论，是公认的公共政策等。法社会学的创立者庞德认为，法律制度是一种与特定社会中的政治、经济和社会条件具有密切关系的现象，是协调社会利益的工具。法官则是权衡这些利益的“社会工程师”，他们只有了解其判决所影响的实际社会条件，才能适当地完成其使命。如果我们不带任何偏见，纵观中西方近代法治发展历程，就可以发现，在现代法律科学中，一项最重要的推进就是从以分析性态度转向以功能性态度对待司法，强调法律的政治功能和社会功能。西方法学家讲“社会功能”“公共政策”与我们讲服务大局在解决法的实然与应然的关系上是异曲同工，不同的表述产生于不同的语境，原因是多方面的，也包括执政党的不同执政方式。将“服务大局”作为法治理念框架中的重要一环，正是为我国司法注入了更多的社会需求、社会意义和社会后果，反映着一种司法上的趋势和一般规律。司法发展上的这一趋势和一般规律，决定了法官的角色定位分为两个层次，一方面是如何看待自己与法律的关系，这决定着法官在审理案件中自由裁量权的发挥程度，影响着法官的法律功能；另一方面则是如何对自己在政治国家中进行定位，这决定着法官运用司法权影响社会、政治、经济文化发展。由此可见，作为法官最起码的要求是懂得法律，这样才能胜任第一层次的角色定位，而要成为好法官，发挥政治经济生活中的能动性，仅仅懂得法律还不够，必须关注和回应社会需要。美国联邦高等法院法官布兰代斯说：“一个法律工作者如果不曾研究经济学与社会学，那么他就极容易成为一个社会公敌。罗斯科?庞德则宣称：历史、哲学和分析，是法学家军械库中的三大武器。肖扬院长也要求，法官需要深入广泛地“了解历史，了解社会，把握形势”和“博学睿智”。纵观历史上的知名法官，都具有广博而精深的知识。我国优秀法官代表宋鱼水等也是能够倾听时代的声音，感受时代的变迁，把握时代的精神，从而推动社会的进步。法官应当能够分析社会力量和社会结构的变化，通过社会利益的分配与均衡来维持社会秩序的良性运行。具有广博而渊深知识的法官能够兼顾社会各种利益，对其进行调节并使之达到平衡与稳定，在疑难案件判决中显示出正确预测社会前进方向的能力。一个好的司法判决是因为它适应了社会或者时代的要求，而不仅仅在法律知识上是正确的。可以说，不管各种观点、理论学说在具体细节和特色上有什么不同，适应当代社会的现实，社会价值、社会利益或者社会效果是解释和适用法律的重要标尺，也是司法社会功能的定位。法官的这一角色定位，决定了法官在审理案件的过程中，必须从单一的审判功能向服务国家经济发展的多项功能上转变，把保障人民利益、促进经济社会发展作为工作的出发点和落脚点，引导、疏导社会主体形成和谐相处的社会环境、竞争有序的经济发展环境、民主文明的政治环境。从这个意义上说，大局意识或者说服务大局是每一个人民法官应有的素质要求。 第三，服务大局是解决社会转型期现实问题的客观需要 我国正处于社会急剧变革的转型期。社会在急剧变迁过程中引起经济社会生活的许多变动，各种政治和社会问题也处于多发期。一是群体性事件增多，人民内部矛盾增大。这是当前和今后一个时期，直接影响我国社会稳定的最突出问题，突出地表现为群体性事件和信访问题的日益增多。二是财富分配不均，社会分化加速。世界银行在一份题为《共享不断提高的收入》的报告中曾指出中国基尼系数增长过快，全世界还没有一个国家像中国一样，在短短几年内收入差距变化如此之大。贫富差距的急剧拉大已经严重影响到了社会的和谐和稳定。 三是阶层结构不合理，社会结构紧张。社会学家将中国的阶层结构描述成“金字塔型”，这种形态的阶层结构特点是：顶层呈尖端状，上层阶层人数很少，中间阶层呈过渡状，而下层阶层数目庞大。转型期是新的政治、经济体制改革的磨合期，竞争压力加剧，社会保障机制尚不完善，这些因素致使处于金字塔底端的阶层在就业、生活与社会福利方面都处于弱势地位，引发他们对社会现实强烈的不满感和相对剥夺感。我们现在处于走向权利的时代，但也产生极端藐视权威张扬个性现象。最容易产生的是不满，最难以出现的是感动。四是文化转型，价值观念缺失。原有的价值观和道德体系严重受创并逐渐解构，新的与社会主义市场经济相符的主体文化尚未建立，使社会上各种文化之间的冲突加剧，容易引起社会成员越轨行为的发生。导致一些地方赌博、吸毒盛行，淫秽色情活动、非法传教活动、邪教组织活动猖獗，道德失范、诚信缺失、欺骗欺诈甚至违法犯罪。面对中国社会转型期存在的上述问题，司法机关担任着社会控制的重要任务，展望未来中国社会的发展，司法能否承担这一重任，一定程度上，关系中国改革的成败和社会能否良性发展和稳定。如何在这种形势下把握好大局，服务好大局，是对广大干警新的考验和挑战。作为司法工作者，我们必须认清大局，服务大局，牢固的树立服务大局的意识，积极主动地适应新形势对司法工作的新要求，不断增强对社会多元价值诉求的回应性，从而推动秩序正当性的形成和巩固。切实提高维护国家安全和社会稳定的能力，保障社会公平和正义的能力，运用司法手段化解社会矛盾的能力，服务经济建设、促进改革发展的能力，保障全面建设小康社会目标的顺利实现。 二、“服务大局”理念的主要内容 大局是历史的、发展的、具体的，决定了人民法院“服务大局”理念的内涵十分丰富，其主要内容要随着大局本身的发展而发展变化。这里最重要是社会主义方向，中国国情，发展阶段，这是我们认识大局、服务大局必不可少的三个思维角度。法治理念是深层次的对法治涵义的意识和观念，是关于法治的原理、精神，既是一个国家法治理论的框架，又是现实法治实践的指导，它不是现实状态的简单直观的反映，是对现实状态的引领，是立足现实对理想状态的追求。多年来，为了认识把握司法工作发展规律提出的现代司法理念当然是社会主义法治理念应当吸收和容纳的，要防止和纠正的是在发展方向上不顾社会主义性质，不顾国情、不顾发展阶段的错误倾向。提出社会主义法治理念，是为了更正确、更快地达到依法治国的目标。为了少走弯路而不是为了修正这个目标。当前人民法院“服务大局”理念的主要内容主要应当包括以下几个方面： 第一，保障社会主义经济建设和改革发展。党中央下发的《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》，明确要求人民法院充分发挥审判职能作用，不断提高服务经济建设、促进改革发展的能力，保障全面建设小康社会目标的顺利实现。各级法院要进一步增强服务意识，要正确把握经济全局，密切跟踪和科学分析经济形势，围绕促进经济发展，依法调节经济关系，务求使司法保障与救济措施，包括司法制裁措施，更适时、更适度、更有力、更有效，依法保障经济建设和改革开放的深入健康推进。就拿建设创新型国家来讲，中央提出自主创新能力是国家竞争力的核心，而我国创新体制的目标选择，是集中与分散协调，即把政府的宏观调控与市场的基础作用充分结合起来，这就需要法律的引入与实行，既不能随意取代市场手段对应用性创新的基础作用，也不能放弃政府对组织公益性创新和促进应用性创新的义务，以增强创新主体的行为预期，保护其权益。司法工作保障和服务改革开放与经济建设，必须把维护国家利益、维护市场经济秩序、维护人民群众切身利益作为立足点、出发点和归宿点，充分发挥司法在打击、服务和保障方面的职能作用，营造公平、公正的经济环境。虽然我们每天都在从事这项工作，但要使审判职能发挥符合中央决定的要求，难度很大，因为我们面对的现状和发展要求是：一经济增长方式急待转变，二政府职能运行方式要适时转变，三公共服务相对滞后，经济与社会协调发展有不少难解之题。而现代经济的一般特征是在互动中寻求均衡，博弈论为什么这么时兴，因为它正是在互动的前提下对决策行为的理性思考。物权法、反垄断法和劳动合同法的立法争议早就超出了立法技术的范围，是不同社会阶层、群体之间的博弈，而且这是我国政治、法律制度的未来走向。可以说，公共利益的实现，主要不是靠政府的静态保护，在不少情况下，利益博弈的妥协产物才是实现公共利益的常态。“替民作主”会逐步让位于“让民作主”。在这样一个具有特殊背景的转型阶段，我们要特别注意正确处理法律和政策的关系，特别是对社会高度关注、有较大影响案件，要加强与有关部门的沟通协调，确保在法律的框架内兼顾良好的社会效果。我国正处于经济高速发展和社会转型期，法律和法规面对新情况、新问题捉襟见肘。在这种情况下，要不断提高对政策和法律精神的理解，在法律空白处灵活、准确地理解和把握政策的精神。 第二，保障社会主义政治建设和社会稳定。当前，我国社会主义现代化事业正处于关键阶段，既是重要战略机遇期，又是人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂期，人民法院保障政治建设、维护社会稳定责任更加重大，任务更加繁重。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标；维护国家安全和社会稳定是社会主义现代化建设的前提基础，是全面建设小康社会的重要保证。执政党巩固执政地位，一般来说要实现两大功能：一是广泛动员各种社会发展资源，二是有效整合各种利益群体。当前最突出的任务是利益整合和协调，整合利益关系，调解社会矛盾。在执政方式上除了传统的命令、统治，必须致力于塑造思想的凝聚力、政策的指引力、体系的协调力、形象的亲和力，实现各阶层的利益协调，缓和矛盾。要减少闹事式维权和盲目维权，就要倡导协商式维权和有序维权，并真正提供切实可行的救济渠道。审判工作保障社会主义政治建设和社会稳定，必须提高司法维稳工作的敏感度，尤其是对于处于酝酿隐性状态的危机，密切关注各类影响社会稳定的诱发效应，要防止出现社会危机感逐层衰减。防止各种敌对势力插手利用我社会热点问题和人民内部矛盾制造混乱。必须严格公正执法，切实保护公民的人身权利、政治经济权利、劳动和社会权利、文化教育权利。在审判和执行活动中继续落实尊重和保障人权的原则。同时要注意用法律手段积极推动基层单位、街道社区进行民主与法治模式的治理，如参与社区矫治、构建联动机制、探索多元化纠纷化解模式。全面落实司法公开和司法民主原则，广泛接受社会各界监督，促进服务民主政治能力的提升。在服务于民主政治建设中，最关键的有两点。一是充分考虑我们经济、社会、政治、文化发展的阶段性，准确把握司法职能在现阶段的工作定位。坚持审时度势，因为法律的具体适用常常需要考察社会情势并以此为基础。倘若超越或者滞后于社会情势，会因为不具备社会基础的支持而难以取得预期效果，甚至产生不佳的社会效果。“冒进”决不等于先进，所以处理“立”与“不立”把握上要有大局观。二是不仅要看到过程性，更重要的是要清醒地认识到在完成转型前，也就是转型过程中，维护社会稳定离不开对原有路径的依赖，比如企业的现代化改造，目的是走向市场，但改造期间又必须依赖行政的指导和管束，这就是我们面临的改革现状，计划时代的有关立法已不适应，但以市场配置为主导的立法解决不了转型期的问题，我们必须认清这一点。在我国当前的转轨体制下，许多社会转型中的问题属于制度不完善或者发展中的问题，不是通过司法手段能够解决的。有些处理结果会引起社会稳定等复杂的社会问题，大大超出了法院解决问题的能力。在法律系统对社会的适应性这个问题上，不仅要观察社会的动态过程，也要看到控制社会变迁的功能实现的前提条件是不是具备，更要关注法律措施的社会效果。滞后的话需要主动应变，超越也不行，如果从目标明确，但目前尚不能为的角度看，是无奈之举，但也是面对现实的理性选择。在行政诉讼中，出于特殊政策的考虑，对于形式上符合法律标准的起诉不予受理的情况表现地较为突出。如资本市场及企业改制中的一些政策性极强的问题，法院是难以通过合法性标准进行衡量的。对于某些足以判断和把握其走向的法律问题，可以不失时机地确立新规则，引导新发展，而对于涉及下岗职工、传销、证券市场虚假陈述等的敏感性案件，最高院均根据形势作出冷静地判断，作出了相应的司法政策。这些做法有时与常规的法律适用结果可能不尽一致，但倘若简单地按照常规的法律适用方法进行决策，往往事与愿违。事实上，西方国家的司法机关也常出于国家政治和社会稳定的考虑，对一些敏感社会问题以程序上的借口予以回避。 第三，保障社会主义和谐社会建设。构建社会主义和谐社会，是我党全面建设小康社会的一项重大任务。社会主义和谐社会蕴涵着民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处六方面的基本特点。民主法治，要求司法落实社会主义法制原则，建设社会主义民主法治国家；公平正义，要求法官明辨是非、伸张正义，让绝大多数人共享发展的成果；诚信友爱，要求司法以人为本，体现人文关怀，倡导、维护平等和谐的人际关系，促进社会诚信友爱；充满活力，要求司法保护群众的首创精神，营造公平、公开、公正的竞争环境，激发社会活力；安定有序，要求司法把维护社会稳定作为首要任务，确保社会长治久安；人与自然和谐相处，要求运用司法手段惩治破坏环境的违法犯罪行为，妥善调整人与自然的关系，保障和促进可持续发展。应充分认识法院在化解社会矛盾、维系和谐社会关系中的地位和作用。站在历史和时代的高度，以人民法院应当担负的巩固党的执政地位的政治责任，引导人民群众通过合法途径表达利益诉求，尽可能使矛盾各方形成良性互动、动态平衡的格局，促进社会和谐、实现长治久安、保障经济社会发展。在创建和谐社会中，要紧紧抓住善解人民内部矛盾这一症结问题。在法律秩序的框架内，慎重考量各种利益的正当性和位序关系，最大程度满足人民群众合理合法的利益诉求，使社会矛盾的化解建立在社会主义价值观的基础上。要把化解社会矛盾工作贯穿于司法工作始终。不仅要公正裁决争议，还要致力于缓解冲突、化解矛盾，减少社会对立，增加和谐因素。在化解社会矛盾中，要把提高化解社会矛盾的能力作为新时期司法能力建设的重要内容。在我国，审判既是专业性很强的司法工作，也是一项政治性、社会性和服务性很强的群众工作，不仅需要有运用法律规则组织诉讼活动、依法裁决纠纷的职业素养，也需要有通过教育、说服、感化，创造性地做群众工作以调和社会矛盾的才干和能力。因此，对法官的司法能力提出了很高的要求。人民法院司法能力建设要从适应我国的国体、政体和国情出发，把化解社会矛盾的能力作为衡量和检验法官工作水平的重要标准，努力提高法官准确把握社会矛盾性质、特点的政策水平，增强法官的亲和力和沟通协调能力，以适应“礼俗”社会和民众现代法治素养欠缺的现实状况。从而更有效地平息纷争，减少和预防矛盾纠纷对社会的危害。 第四，保障社会主义文化建设。文化是民族的灵魂，是维系国家统一和民族团结的精神纽带。当今世界，文化与经济、政治相互交融、相互渗透。文化的力量，不仅深深熔铸在民族的生命力、创造力和凝聚力之中，而且越来越成为综合国力和国际竞争力的重要组成部分。人民法院作为司法机关，担负着为思想道德和先进文化建设提供司法保障的重要职责。必须坚持依法治国与以德治国相结合，牢牢把握社会主义先进文化的前进方向，促进社会主义精神文明建设，巩固全党全国人民团结奋斗的共同思想基础。必须依法保障和促进文化事业和文化产业健康顺利发展，通过审判、执行各类案件，依法制裁那些触犯法律的不文明行为，抵御资本主义腐朽思想文化的侵蚀，弘扬科学文化精神、传统美德和公序良俗。依法加大对知识产权的保护力度，严厉打击各类侵犯知识产权的违法犯罪活动。依法保护公民、法人依法享有的知识产权，不断激发社会各行各业、各个阶层乃至每个成员的创造活力，着力营造有利于自主创新的法治环境，促进创新型城市的建立。同时，通过公开审判、法制宣传等形式，增强司法的透明度和公信力，拓展办案效果，引导社会主体依法进行社会活动，弘扬社会主义道德和先进文化，为构建和谐社会提供强大的精神动力和支持。 三、树立“服务大局”理念对法院工作的具体要求 服务大局不仅是一个法治理念的问题，更是一个实践问题，关键在于司法工作的成效。 （一）胸怀大局，切实增强大局意识 胸怀大局是服务大局的前提。古人言：“不谋全局者不足以谋一域，不谋万世者不足以谋一时。”无论从事何种具体工作，负责的范围大小，都属于全党全国这个大局的组成部分；因而，我们观察问题、处理工作时，绝不能只埋头于具体事务，而应该与国家建设、改革大局联系起来。善于围绕大局筹划部署工作，自觉坚持在大局下思考、在大局下部署、在大局下行动。服务大局工作做得好不好、成效大不大，不能单纯看办案数量，最终要看维护改革发展稳定、保障和服务社会主义事业大局的成效。做到胸怀大局：首先，要打牢服务大局的思想基础。只有在科学准确认识和把握大局基础上，才能真正把思想和行动统一到服务大局上来。平时应加强对重大工作和问题的学习与调研，特别是认真学习和深刻领会党的路线方针政策、重大决策部署、现阶段大局工作的主要内容和基本要求，随时了解掌握新形势新任务对政法工作的新要求，只有这样才能及时全面正确地为大局服务。其次，要善于围绕大局筹划部署工作。要学会从大局出发，以大局着眼，自觉地把各项工作融入大局之中来思考、谋划和部署，把本部门的工作，作为保障党和国家大局的必要环节努力做好。结合自身职责，认真研究把握大局工作的新要求，紧紧围绕大局找准工作的着力点和目标方法。第三，要善于结合实际创造性的开展工作。要紧密结合本地区、本部门、本单位的实际，全面正确的贯彻中央和上级的指示要求，创造性的开展工作，切实在结合上做好文章，既不照抄照搬，又保证不走样。 （二）立足本职，切实履行好审判职能有些人觉得，讲大局，主要是高级机关的事，下面只要听招呼、做好自己分管的工作就行了，这显然是片面的。大局不是“摸不到，够不着”的目标，不是空洞的说教，不是空泛的政治表态，是工作内容、工作效果真真切切、实实在在的体现，出色地、创造性地做好本职工作，就是对大局最实际的支持和维护。我们的日常工作与大局工作密切相关，每个人所从事的工作本身就是大局工作的重要组成部分，是推动和实现大局工作的必要步骤和环节，所以立足本职是服务大局的基础。本职工作做不好，服务大局就是一句空话。正确认识和处理立足本职与服务大局的关系，当前要注意克服和纠正两种错误认识和做法。一种是看不到大局工作对自身所从事具体工作的目标导向和方向引领作用，看不到检验我们具体工作成效的标准最终要看服务大局的效果，只管埋头苦干，不看方向路线；另一种是成天把服务大局挂在嘴上，就是不见切实有效的具体行动，不积极主动地通过做好本职工作去实实在在地推动和服务大局。（三）自觉坚持“法律效果”与“社会效果”的统一 “两个效果”的统一在我国为什么得到如此的强调？可以说，这是与当前我国社会经济条件密切相关的。我们可以从法律适用的现状以及我国社会正在发生的变革这两个角度进行考察。 履行司法实践，一般有可能存在两种极端：一是僵化刻板地理解适用法律，把法律变成一成不变或者必定有唯一答案的教条，单纯的业务观，孤立看待司法工作，割裂司法工作与改革发展、与党和国家大局关系，脱离社会主义经济、政治、文化与和谐社会建设大局、脱离保障服务目标孤立地抓政法工作，不顾大局去“发挥”职能； 二是无视法律的基本要求或者合理含义，甚至无视法律的规定，将“社会效果”庸俗化，使法律随心所欲地服从即时的需要或者特定人的需求，如为了本地、本部门的利益，或者为了领导的好恶，随意把法律弃之脑后，视为无物；为了尽快办理案件，违法调解结案；为了争夺管辖权虚构关联事实，甚至借口服务大局把什么事都包揽过来，干一些明显超出司法机关法定职能的事等等。